Protokół w postepowaniu administracyjnym odzwierciedla przebieg postępowania przed organem administracji. Stanowi on realizację zasady pisemności. Protokół umożliwia weryfikację podjętych działań przez organ drugiej instancji na etapie rozpoznawania odwołania oraz daje podstawy do zaskarżenia tego dokumentu przez stronę.
Obowiązek sporządzenia protokołu
Kodeks postepowania administracyjnego w art. 67 wprowadza zasadę pierwszeństwa utrwalania przebiegu czynności postepowania. W myśl tego przepisu „Organ administracji publicznej sporządza zwięzły protokół z każdej czynności postępowania, mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, chyba że czynność została w inny sposób utrwalona na piśmie”. Przykładowo może to zostać utrwalone w formie notatki urzędowej pracownika w aktach sprawy. Obowiązek ten w znacznym stopniu na organie administracji jako gospodarzu postępowania. W innych przypadkach czynność zaprotokołowania istotnych czynności procesowych może ciążyć na mediatorze (w przypadku przeprowadzenia mediacji), organie, który udziela na podstawie art. 52 K.p.a. pomocy prawnej (np. przesłuchania świadka w innym mieście niż siedziba organu prowadzącego postępowanie), a także na organie występującym w trybie współdziałania. Protokół może zarówno spisać wyznaczony protokolant, jak i pracownik organu administracji. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych protokół stanowi dokument wchodzący w skład akt sprawy, a ponieważ sporządzany jest przez organ państwowy (w szerokim rozumieniu), przysługuje mu, jako dokumentowi urzędowemu, domniemanie prawdziwości, o ile, rzecz jasna, zostanie sporządzony w przepisanej przez prawo formie.
W K.p.a. wyszczególniono czynności, dla których sporządzenie protokołu ma charakter obowiązkowy. Ustawodawca wymienił konieczność utrwalenia w formie protokołu: przyjęcia wniesionego ustnie podania; przesłuchania strony, świadka i biegłego; oględzin i ekspertyz dokonywanych przy udziale przedstawiciela organu administracji publicznej; rozprawy; oraz ustnego ogłoszenia decyzji i postanowienia. Nie jest to katalog zamknięty. Wyliczenie czynności, z których sporządza się protokół, ma charakter tylko przykładowy. Już z innych przepisów K.p.a. wynika, że fakt zawarcia ugody powinien być utrwalony w aktach sprawy w formie protokołu podpisanego przez osobę upoważnioną do sporządzenia ugody (art. 117 § 2). Możliwe jest także udzielenie pełnomocnictwa do protokołu (art. 33 § 2). Okoliczności takie nie mogą być zatem uznane za udowodnione, jeżeli zostały utrwalone w aktach sprawy w postaci zwykłych adnotacji. Przykładowo zeznania świadków, mają wartość dowodową tylko wówczas, gdy zostały przez organ administracji utrwalone w formie protokołu. Czynność ta ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, jeżeli ma lub może mieć wpływ na treść praw albo obowiązków stron lub innych uczestników postępowania. Za taką uważa się każdą czynność, od której biegnie procesowy termin. Ocena, czy dana czynność ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, należy do organu prowadzącego postępowanie. Nie oznacza to jednak, że organ ma w tym zakresie pełną swobodę w postaci luzu decyzyjnego. Przede wszystkim organ jest w tym zakresie związany przepisami ustanawiającymi zasady ogólne postępowania, w tym zasadę prawdy materialnej i zasadę udziału stron w postępowaniu. Przeglądając akta sprawy w celu odczytania i zapoznania się z treścią protokołu warto zajrzeć do treści metryki sprawy, gdyż wskazuje się w nim wszystkie osoby, które uczestniczyły w podejmowaniu czynności w postępowaniu administracyjnym oraz określa się wszystkie podejmowane przez te osoby czynności wraz z odpowiednim odesłaniem do dokumentów określających te czynności.
Konsekwencje niesporządzenia protokołu
Niesporządzenie protokołu ma późniejsze konsekwencje w postaci podważenia poprawności przeprowadzonego postępowania dowodowego. Przy czym w tym wypadku do uchylenia decyzji z tego powodu konieczne będzie wykazanie, że uchybienia tego rodzaju mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądy administracyjne stoją na stanowisku, że „Obowiązek dokumentowania czynności postępowania administracyjnego ma charakter bezwzględny. W razie zaniechania wykonania tego obowiązku należy uznać, że czynność nie została przez organ administracji podjęta”. Co więcej, „Odstąpienie od sporządzenia protokołu z czynności postępowania dowodowego, która ma charakter istotny, prawotwórczy, powoduje, że jeśli strona przeczy danym okolicznościom faktycznym lub ich nie potwierdza, to powołanie się przez organ na sporządzenie adnotacji (notatki służbowej w miejsce protokołu) może okazać się niemiarodajne dla uznania, że dana okoliczność faktyczna kształtuje się tak, jak przyjął organ”. W piśmiennictwie przyjmuje się, że odstępstwa od obowiązku zaprotokołowania istotnych czynności procesowych w formie ich utrwalenia na piśmie w inny sposób powinny być wyraźnie określone w przepisach szczególnych. Czynności organu administracji publicznej, z których nie sporządza się protokołu, a które mają znaczenie dla sprawy lub toku postępowania, mogą zostać utrwalone w aktach w formie adnotacji podpisanej przez pracownika, który dokonał tych czynności.
Czy można samodzielnie nagrywać czynności postępowania?
Kwestia rejestracji przebiegu postępowania przez jego uczestników przy aktualnym stanie prawnym budzi szereg wątpliwości. Po pierwsze rejestracja nie może mieć miejsce bez zgody pracownika organu administracji dokonującego tej czynności. W pierwszej kolejności istnieje ryzyko naruszenia poufnego charakteru informacji stanowiących materiał dowodowy i zawartych w aktach administracyjnych sprawy. Utrwalenie przebiegu danej czynności za pomocą urządzeń rejestrujących obraz i dźwięk oznaczałoby, że jej przebieg i ewentualne ustalenia dokonane w jej toku stałyby się dostępne osobom trzecim, niebędącymi stronami w danej sprawie. Innymi zagrożonymi dobrami może być prawo do swobody wypowiedzi, wyboru rozmówcy i tajemnicy rozmowy. Innym przypadkiem będzie umożliwienie potrzeby rejestracji przebiegu takich czynności, które mają istotne znaczenie ze względu na zasadę przejrzystości władz publicznych oraz prawa dostępu do informacji publicznej.
Projektowane zmiany
W obecnym stanie prawnym protokół ma jedynie formę pisemną. Warto dodać, że aktualnie ustawodawca przygotowuje projekt nowelizacji art. 67 K.p.a. poprzez uwzględnienie utrwalania czynności postępowania za pomocą urządzeń rejestrujących obraz i dźwięk, np. kamery. W uzasadnieniu projektu zmian uzasadnia się to potrzebą ze względu na to, iż w wielu sytuacjach procesowych przeprowadzenie czynności z wykorzystaniem urządzenia rejestrującego dźwięk albo obraz i dźwięk mogłoby ułatwić postępowanie administracyjne np. podczas przesłuchania świadka podczas rozprawy administracyjnej albo oględzin miejsca uwzględniono by więcej szczegółów czy reakcji uczestników. W takim przypadku protokół zostanie jedynie zredukowany do zapisu najbardziej istotnych oświadczeń osób biorących udział w czynności, a sam zapis obrazu lub dźwięku zostanie zintegrowany z protokołem jako załącznik. Zaproponowane rozwiązania są wzorowane na istniejących już konstrukcjach procesowych obowiązujących w ramach procedury karnej oraz cywilnej.
Z jakich elementów składa się protokół?
K.p.a. w kwestii elementów protokołu jest dosyć liberalny. Przepis wyznacza jedynie ramy części składowych. Najważniejsze jest, aby wynikało z niego, kto, kiedy, gdzie i jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny, co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono i jakie uwagi zgłosiły obecne osoby. Oznacza to, że na kształt treści protokołu mają wszystkie obecne strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu. Zadaniem ich jest czuwać nad poprawnością wpisanych danych osobowych, faktów oraz innych czynności mających wpływ w trakcie sporządzania protokołu. W takiej sytuacji można dokonać skreśleń i poprawek w protokole. Należy tak dokonywać, aby wyrazy skreślone i poprawione były czytelne. Skreślenia i poprawki powinny być stwierdzone w protokole przed jego podpisaniem. Organ administracji publicznej może także zezwolić na dołączenie do protokołu zeznania na piśmie, podpisanego przez zeznającego, oraz innych dokumentów mających znaczenie dla sprawy.
Na koniec protokół odczytuje się wszystkim osobom obecnym, biorącym udział w czynności urzędowej, które powinny następnie protokół podpisać. W protokołach przesłuchania osoby, która złożyła zeznanie w języku obcym, należy podać w przekładzie na język polski treść złożonego zeznania oraz wskazać osobę i adres tłumacza, który dokonał przekładu; tłumacz ten powinien podpisać protokół przesłuchania. Strona w przypadku braku akceptacji zawartej w nim treści ma prawo do odmowy złożenia podpisu. Może także przed podpisaniem wnieść zastrzeżenia do jego treści. Osoba sporządzająca protokół ma obowiązek odnotować fakt odmowy lub brak podpisu którejkolwiek osoby w tym samym dokumencie. Protokoły powinny być tak napisane i sporządzane, aby cała ich treść mogła być jednoznacznie odczytana przez osoby o różnym poziomie wykształcenia. Treść protokołu kończy się wraz ze złożeniem podpisów. Niedopuszczalne jest późniejsze uzupełnianie protokołu oświadczeniem pracownika sporządzającego ten protokół.
Autorka: Karolina Wierzbicka,
