Prawo do złożenia skargi zostało zagwarantowane każdemu w Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Przysługuje ono nie tylko obywatelom polskim. Zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego skargę możemy złożyć do organów państwowych, organów jednostek samorządu terytorialnego, organów samorządowych jednostek organizacyjnych oraz do organizacji i instytucji społecznych. Mogą być one składane do organizacji i instytucji społecznych w związku z wykonywanymi przez nie zadaniami zleconymi z zakresu administracji publicznej.
Czego może dotyczyć skarga?
Skargi służą w pierwszej kolejności ochronie praw podstawowych, ale także różnorodnych praw i interesów indywidualnych, grupowych oraz interesu ogółu. Efektem skarg może być dążenie do zmian w funkcjonowaniu lub organizacji administracji publicznej, bądź nawet do zmian stanu prawnego. Zgodnie z przepisami K.p.a. skargi można składać w interesie publicznym, własnym lub innej osoby za jej zgodą. W ostatnim z tych przypadków, osoba ta (przedstawiciel) nie musi uzasadniać swojego interesu. Zgoda powinna być udokumentowana w dowolny sposób, lecz powinna zostać wyrażona w sposób wyraźny. W przypadku braku potwierdzenia zgody drugiej osoby, organ otrzymujący skargę powinien zobowiązać podmiot składający skargę do uzupełnienia tego braku formalnego. Przedmiotem skargi można objąć wyłącznie te działania bądź zaniechania, które wyczerpują korzystanie przez te podmioty z władzy publicznej. Mogą to być osoby fizyczne, osoby prawne i inne jednostki organizacyjne. Trybem postępowania z K.p.a. nie są objęci prywatni pracodawcy. W postępowaniu tym nie obowiązują żadne terminy ograniczające prawo do składania skarg. Nie ma też ograniczeń ilościowych, ponieważ skargi mogą być składane wielokrotnie. Jeżeli składający skargę jest stroną w toczącym się postępowaniu lub składane pismo dotyczy toczącego się postępowania, to organ powinien rozpatrzyć to pismo w toku postępowania w ramach danej sprawy.
Mamy tutaj dwa rodzaje interesu, tj. publicznego i indywidulanego. Pierwszy z nich obejmuje Można także złożyć skargę lub wniosek w interesie publicznym. Postępowanie skargowe toczy się wówczas jako samodzielne tylko w takich przypadkach, gdy skarżący nie jest stroną postępowania administracyjnego, a przedmiotem skargi nie są sprawy załatwiane przez wydanie decyzji administracyjnej
Akty działalności czynnika społecznego stanowi wyraz dążenia do poprawy jakości funkcjonowania sfery administracji publicznej. Motywacją skarg jest korygowaniem niewłaściwego, niecelowego, nierzetelnego, nieskutecznego, niesprawnego czy niezgodnego z prawem funkcjonowania administracji publicznej. Skorzystanie z tego środka powinno rodzić reakcję ze strony władz publicznych. Osoba wnosząca skargę nie może ponosić negatywnych konsekwencji z tego tytułu.
Mniejszy formalizm skargi
Uproszczenie polega na braku stron oraz mniej sformalizowanym toku postępowania. Zgodnie ze stanowiskiem sądów administracyjnych postępowanie w sprawach skarg jest postępowaniem jednoinstancyjnym. W postępowaniu skargowo nie obowiązują terminy, które ograniczałyby prawo do ich składania. W postępowaniu dotyczącym skarg nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej i nie dochodzi do wydania decyzji administracyjnej. Wobec czego nie jest dopuszczalne zarówno wniesienie odwołania od zawiadomienia o sposobie załatwienia skargi, jak i wniesienie skargi do sądu administracyjnego na to zawiadomienie. Każda z tych procedur prowadzona jest w odrębny sposób i charakteryzuje się innymi działaniami podejmowanymi przez organy administracji publicznej. W razie nierozpoznania skargi czy wniosku skarżącemu (wnioskodawcy) nie służy skarga na bezczynność organu czy przewlekłe prowadzenie postępowania. Zainteresowanemu podmiotowi nie służy także prawo zaskarżenia niesatysfakcjonującej go odpowiedzi na skargę czy wniosek. Warto podkreślić, że prowadzenie lub odmowa prowadzenia postępowania tego rodzaju nie rzutuje na możliwość powstania sporu kompetencyjnego lub sporu o właściwość. Organ właściwy do rozpatrzenia skargi może ją przekazać do załatwienia organowi niższego stopnia, o ile skargi nie zawiera zarzutów dotyczących działalności tego organu. na pracownika można przekazać do załatwienia również jego przełożonemu służbowemu, z obowiązkiem zawiadomienia organu właściwego do rozpatrzenia skargi o sposobie jej załatwienia. O przekazaniu skargi zawiadamia się równocześnie skarżącego.
Ochrona osoby składającej skargę
Przepisy te gwarantują ochronę skarżącego, przy czym ma to uzasadnienie gdy działa on w zakresie dozwolonym prawem. Nie dotyczy to popełnienia przestępstwa zniesławienia, zniewagi, w tym zniewagi funkcjonariusza, znieważenia grupy ludności, np. z przyczyn ksenofobicznych ujawnienia lub wykorzystania informacji niejawnej o klauzuli „tajne”, „ściśle tajne”, „zastrzeżone” lub „poufne” czy prawnie chronionej tajemnicy zawodowej. Wśród kręgu podmiotów chronionych znajdują się również pracownicy organów administracji publicznej oraz organizacji społecznych, którzy dostarczyli prasie do publikacji informacje o znamionach skargi. Zgodnie z orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka „zakres dopuszczalnej krytyki instytucji publicznych oraz osób pełniących funkcje publiczne jest szerszy niż w przypadku podmiotów prywatnych”. Z perspektywy osoby skarżącej wystarczy już samo istnienie sprowadzenia niebezpieczeństwa, które niekoniecznie musi się ziścić. Mogą tu też wchodzić w grę inne utrudnienia, np. nadmierny formalizm w załatwianiu skargi. Przy tym pomiędzy wskazanym narażeniem a zachowaniem skarżącego musi zachodzić związek przyczynowy. Przepisy art. 225 K.p.a. nie wprowadzają sankcji za ich naruszenie. Nie oznacza to, że adresat pozostaje bezkarny. Naruszenia wobec osoby skarżącej mogą mieć charakter pomocniczy przy określaniu odpowiedzialności porządkowej, dyscyplinarnej lub służbowej. Mogą one mieć również znaczenie pomocnicze dla określenia dopuszczalności wypowiedzenia umowy o pracę czy rozwiązania jej bez wypowiedzenia.
Odpowiedzialność pracownika
Znaczenie art. 223 § 2 K.p.a. polega na tym, że nakazuje on uznanie niewłaściwego i nieterminowego załatwiania skarg i wniosków za delikt dyscyplinarny lub inny czyn uzasadniający odpowiedzialność porządkową albo inną odpowiedzialność prawną. Rodzaj odpowiedzialności prawnej grożącej osobie, która dopuściła się tego przewinienia, zależy oczywiście od jej statusu prawnego. Tak więc pracownicy służby cywilnej oraz urzędnicy mianowani w rozumieniu przepisów ustawy o pracownikach urzędów państwowych a także pracownicy samorządowi mianowani ponoszą odpowiedzialność dyscyplinarną lub porządkową, a inni pracownicy urzędów administracji państwowej oraz pracownicy organów organizacji społecznych ponoszą odpowiedzialność na podstawie przepisów prawa pracy. Ponadto pracownik organu państwowego, pracownik samorządowy oraz organu organizacji społecznej, winny niewłaściwego i nieterminowego załatwiania skarg, podlega odpowiedzialności porządkowej lub dyscyplinarnej albo innej odpowiedzialności przewidzianej w przepisach prawa.
Zawiadomienie o załatwieniu skargi
Organ administracji powinien zawiadamiać adresata skargi o swoich działaniach wewnętrznych zmierzających do wyjaśnienia okoliczności będących przyczynami skargi.
Zgodnie z przepisami w K.p.a. organ właściwy do załatwienia powinien załatwić skargę bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu miesiąca. Krótsze terminy obowiązują wobec
posłów na Sejm, senatów i radnych, którzy wnieśli skargę we własnym imieniu albo przekazali do załatwienia innej osoby, którzy powinni być zawiadomieni o jej sposobie załatwienia, a gdy jej załatwienie wymaga zebrania dowodów, informacji lub wyjaśnień – także o stanie rozpatrzenia skargi, najpóźniej w terminie czternastu dni od dnia jej wniesienia albo przekazania.
Zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi powinno zawierać: oznaczenie organu, od którego pochodzi, wskazanie, w jaki sposób została załatwiona, oraz podpis z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego osoby upoważnionej do załatwienia skargi. Zawiadomienie o odmownym załatwieniu skargi powinno zawierać ponadto uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie. W przypadku gdy skarga, w wyniku jej rozpatrzenia, została uznana za bezzasadną i jej bezzasadność wykazano w odpowiedzi na skargę, a skarżący ponowił ją bez wskazania nowych okoliczności, to organ właściwy do jej rozpatrzenia może podtrzymać swoje poprzednie stanowisko z odpowiednią adnotacją w aktach sprawy bez zawiadamiania skarżącego.
Zgodnie z najnowszym orzecznictwem wojewódzkich sądów administracyjnych „uzasadnienie zawiadomienia o załatwieniu skargi odgrywa doniosłą rolę, ponieważ warunkuje kontrolę organów nadzoru i kontrolę sprawowaną przez sądy administracyjne”. Ustosunkowanie się organu daje skarżącemu poczucie sprawczości oraz rozwija zaufanie do administracji publicznej. Zainicjowaną skargą ocena sposobu działania organu, jak i jego pracowników, sprowadzająca się do ustalenia prawidłowości i terminowości ich działania oraz zbadania potrzeby podjęcia określonych czynności, stanowi wewnętrzną sprawę organów.
Autorka: Karolina Wierzbicka, Szkoła Doktorska Nauk Społecznych Uniwersytetu Łódzkiego
